今年上半年鼎坤策略，各地发行用于置换存量隐性债务的置换债近1.8万亿元，总体呈现早发、快发的特点。同时，多地在财政预算调整方案中安排专项债用于偿还拖欠企业账款。专家认为，下半年应继续推进地方债务风险化解工作，重点解决拖欠企业账款问题鼎坤策略，并加快城投公司转型。
发行进度已近九成
今年以来，各地迅速开展债务置换工作。
Wind数据显示，今年上半年，各地发行用于置换存量隐性债务的置换债合计17959.38亿元，其中一季度发行13372.75亿元，总体呈现早发、快发特点。按2025年安排2万亿元置换债额度计，上半年发行进度已近九成。
根据2024年推出的一揽子化债方案鼎坤策略，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元补充政府性基金财力专门用于化债。这部分债券也被业内称为“特殊新增专项债”。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳说，上半年，特殊新增专项债发行量为4623亿元，加上已发行的置换债，用于化债的地方债合计发行量占上半年发行总量的41%。由此可见，化债是上半年地方债资金的首要投向。
化债资金加快落地，有助于降低地方政府付息压力、缓释地方政府债务风险。河南省财政厅表示，今年以来，河南已发行用于置换存量隐性债务的再融资专项债4批共782亿元，对优化债务结构、降低融资成本、缓解财政压力等发挥了积极作用。
冯琳表示，发行置换债让隐债显性化，可以直接带动存量隐债规模下降，推进各地顺利完成化债任务，并能改善整体债务结构，降低债务付息支出，缓解短期偿债压力，为地方稳增长、改善民生腾挪出更多资金。另外，今年以来融资平台“退平台”也在持续推进。
解决拖欠企业账款问题
财政部此前在部署2025年重点工作时提出，加强对企业的纾困支持，统筹用好化债支持政策，支持地方加快偿还政府拖欠企业账款。
近期，专项债用于偿还拖欠企业账款已在部分地区落地。云南省2025年用于补充政府性基金财力的新增专项债务额度369亿元，全部转贷州（市），支持各地统筹用于隐性债务化解、部分PPP存量项目建设和解决拖欠企业账款；解决地方政府拖欠企业账款的专项债务额度356亿元，全部转贷州（市），支持地方政府清偿拖欠企业账款。
财政部强调，围绕全年隐性债务化解和清偿拖欠企业账款目标，聚焦高息非标融资、定融以及有利于“连环清”的关键环节，加强债券资金穿透式监管，坚决杜绝截留挪用，通过债务置换优化债务结构，确保完成全年隐性债务化解任务，确保拖欠企业账款只减不增。
湖南省2025年省级预算调整方案显示，财政部第二批下达湖南省全年新增债务限额794亿元，全部编入此次预算调整方案。其中，转贷市县780.71亿元，包括专项债务601.71亿元，按政策切出部分额度，根据各地符合条件的存量政府投资项目债务等因素测算分配，支持市县相关项目收尾，清偿拖欠账款，防范化解风险。
“中央出台的政策中，债务置换的目标之一便是解决对于企业的拖欠款问题，特别是对民营企业的拖欠款。”中诚信国际首席经济学家毛振华认为，解决拖欠款问题能为企业尤其是民营企业注入资金“活水”，增强其抗风险能力，不仅是化解地方政府债务风险的重要举措，也有利于经济保持韧性。
加快城投公司转型
专家认为，接下来要继续推进地方债务风险化解工作，包括解决拖欠企业账款问题、加快城投公司转型等。
冯琳表示，多地提出将部分专项债用于解决拖欠企业账款，预计下半年地方债“化债”资金投向中，清理拖欠企业账款问题会被放在更加重要的位置。
在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，下半年仍需加快存量隐性债务置换工作，并解决地方政府拖欠企业账款问题。城投公司要加快市场化、专业化发展，通过引入社会资本、划转优质资产、优化公司治理结构等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场竞争力，压降综合融资成本，降低对地方政府的依赖。
此外鼎坤策略，要确保债券资金合规使用。河南省财政厅提出，对于置换存量隐性债务的再融资专项债券，继续按照科学分类、精准置换的原则，指导督促各市县落实好债券置换工作，同时细化资金管理措施，确保资金规范高效使用，发挥好债券资金效益。
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